Raportul de serviciu al functionarilor publici

        In doctrina au existat dispute privind integrarea statutului functionarilor publici fie in dreptul muncii, fie in dreptul administrativ.

        Sigur ca discutia prezinta un interes preponderent teoretic.

        Este cert ca functionarul public isi  desfasoara activitatea in temeiul unui raport de serviciu, iar nu in baza contractului individual de munca. Dar, actul administrativ de numire in functie nu reprezinta altceva decat manifestarea de vointa a uneia dintre parti pentru incheierea unui raport  juridic contractual; el urmeaza, ca regula, cererii persoanei in cauza de a deveni functionar  public.

        Este vorba, asadar, de un acord de vointe, de un contract, rezultat din imbinarea sau jonctiunea actului de numire cu faptul solicitarii sau acceptarii postului  de catre viitorul functionar public.

        Desi actul de numire in functie este legal caracterizat drept act "administrativ", in realitate  "suntem in prezenta unui pseudo act administrativ",  deoarece  actul de numire este, in fond, dupa caz, numai o simpla oferta sau o acceptare a ofertei de a se contracta [un raport de serviciu in intelesul art. 1 alin (1) din Legea nr. 188/1999]. In plus, un veritabil act administrativ este destinat beneficiarilor serviciului public, cetatenilor carora li se adreseaza si nu personalului propriu al autoritatii sau institutiei publice respective, fata de care acesta are calitatea de angajator.

        Este elocvent ca art. 3 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/2010 utilizeaza alaturi de sintagma "acorduri colective" si pe cea de "acorduri individuale de munca". Or, un astfel de acord nu poate fi altceva decat tott un contract, dar nu unul de "munca", in acceptiunea Codului muncii, ci unul specific de drept public.

        Si, in doctrina s-a considerat ca si in cazul functionarilor publici ar fi vorba de un contract nenumit, complex, cu clauze specifice atat  actelor conditie (in mod preponderent), cat si actelor subiective (in domeniile in care negocierea este permisa de lege), solemn (forma scrisa a actului de numire, depunerea juramantului), sinalagmatic, cu  titlu oneros, cu executare succesiva, incheiat intuitu personae.

        Functionarii publici, ca si salariatii isi desfasoara activitatea in cadrul unui program cu o durata normala a timpului de 8 ore pe zi si 40 de ore pe saptamana  [art. 33 alin (1)], au salariu (art. 31), concediu de odihna (art. 35), raspunde disciplinar (art. 75-82), pot fi delegati, detasati si  transferati (art. 87-93).

        In plus, ceea ce ii apropie si mai mult de statutul  salariatilor, au dreptul sa se asocieze in sindicate (art. 29), sa exercite dreptul la greva (art. 30) si pe cel de a demisiona [art. 97 alin. (1) lit e)]  etc. Ei pot incheia acorduri colective (art. 72), asemanatoare contractelor colective de  munca etc.

        Dar, ceea ce particuleaza in mod fundamental si incontestabil raporturile de serviciu ale functionarilor publici, fata de raporturile de munca ale salariatilor rezida in faptul ca functionarii publici sunt purtatori ai puterii publice pe care o exercita in limitele  functiei lor. Salariatii, chiar incadrati la o autoritate sau institutie publica nu dispun de astfel de atributii de putere, ei pot fi  priviti, potrivit atributiilor lor, doar simpli prexupusi ai angajatotului lor. Cu toate acestea, uneori, este greu de explicat de ce in randul aceleiasi structuri a administratiei publice, unele persoane au calitatea de functionar public, altele de salariat, atributiile lor fiind identice sau asemanatoare.

        De  aceea,  avand in vedere specificul  activitatii si puterile conferite, functionarii publici sunt supusi unei reglementari speciale si nu Codului muncii (precum salariatii). Dar, potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, statutul functionarilor publici se completeaza  cu prevederile  legislatiei muncii numai in masura in care acestea nu contravin legislatiei specifice functiei publice. Ideea este reluata si consolidata de art. 278 alin (2) din Codul muncii,  conform careia, prevederile sale "se aplica cu titlu de drept comun si acelor raporturi de munca neintemeiate pe un contract individual de munca in care reglementarile speciale nu sunt complete si aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective".

        Textele citate mai sus din Legea nr. 188/1999 si din Codul muncii, "constituie inca un argument fundamental, insprijinul tezei potrivit careia raportul de serviciu al functionarului public constituie un raport juridic contractual de munca, evident asemanator, dar nu identic (eadem sed alieter) cu raportul juridic de munca al salariatului (intemeiat pe contractul individual de munca, asa cum acest contract este configurat prin normele Codului muncii)".

        In ultima perioada de timp asistam  la o estompare continua a deosebirilor dintre raportul juridic de munca al salariatilor si cel al functionarilor publici, fiind adoptate mai multe masuri care privesc ambele categorii (dar si altele) de lucratori (in sens larg):

• a fost stabilit un sistem unitar de salarizare a personalului din sectorul bugetar platit din bugetul consolidat al statului (Legea cadru nr. 284/2010);
• s-a reglementat reducerea temporara (in semestrul II al anului 2010) cu 25% a drepturilor salariale ale personalului platit din fonduri publice, fara sa se faca vreo deosebire intre salariati, functionari publici (civili ori militari), magistrati, demnitari (Legea nr. 118/2010);
• a fost stabilit un regim unic al cumulului pensiei cu veniturile salariale, in scopul reducerii cheltuielilor bugetare (Legea nr. 329/2009);
• este identica reglementarea privind incetarea de drept a contractului individual de munca, respectiv a raporturilor de serviciu pentru functionarii publici "la data indeplinirii conditiilor de varsta standard si a stagiului minim de cotizare pentru pensionare" (Legea nr. 49/2010) etc.